Medidas Provisórias: Abuso do Executivo, Complacência do Legislativo ou Canal de Rent Seeking para Grupos de Interesse?

Na última postagem destaquei o artigo “Democracy and Growth in Brazil”, de Marcos Lisboa e Zeina Latif, a respeito da estratégia de grupos privados e minorias em convencer o Estado a conceder-lhes benefícios e tratamentos privilegiados custeados pela maioria silenciosa da população – o rent seeking, no jargão econômico. Para esses pesquisadores, essa seria uma característica determinante de nosso desenvolvimento econômico e também de nossa democracia.

Segundos os autores, a opção por políticas setoriais contrasta com o descaso de sucessivos governos brasileiros com o investimento num sistema de educação de qualidade, com a construção de canais institucionais de participação popular na fiscalização dos programas governamentais e também com a formatação de políticas públicas horizontais, que beneficiem amplamente a economia e não grupos isolados – como a reforma tributária, por exemplo.

Em síntese, o trabalho de Lisboa & Latif (que se pretende constituir a pedra fundamental de uma louvável agenda mais ampla de pesquisa sobre o tema) não nega a necessidade de se incentivar, em determinados momentos, setores específicos, mas desde que isso seja feito de modo transparente.

Os autores concluem o artigo sugerindo a criação de instrumentos que explicitem os custos desses benefícios, assim como propiciem a avaliação contínua de seus efeitos, comparando-os com políticas alternativas.

Levando a questão para o campo do Direito, entendemos que o combate ao rent seeking envolve também uma completa reformulação de nosso sistema político, o que abrange desde a tão comentada limitação de doações de campanha por pessoas jurídicas, o barateamento das eleições, uma maior abertura para a participação popular na concepção e na avaliação das políticas (com audiências públicas que não sejam apenas “para inglês ver”), a regulamentação da atividade de lobby, entre outras.

Nesse contexto, e à luz do texto de Lisboa & Latif, chamo atenção para as medidas provisórias, que podem ser vista como um instrumento propício à prática do rent seeking no âmbito do Poder Executivo e do Poder Legislativo, comprometendo o exercício da democracia no país.

De acordo com o art. 62 da Constituição Federal (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art62), as medidas provisórias destinam-se a tratar de assuntos “relevantes e urgentes”, e por isso entram em vigor imediatamente após sua edição pelo Presidente da República. Ao Congresso Nacional concede-se um prazo para analisá-las e convertê-las em lei ou rejeitá-las – neste caso, regulando as relações jurídicas que foram estabelecidas durante a sua vigência.

A conduta dos vários Presidentes da República em explorar ao máximo a indeterminação de conceitos como “urgência” e “relevância”, combinada com a ausência do seu devido controle pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judiciário, gerou um quadro de inegável descontrole.

Tanto foi assim que o Congresso Nacional, em 2001, editou a Emenda Constitucional nº 32, que procurou regular o trâmite legislativo das medidas provisórias, buscando coibir seu abuso pelo Poder Executivo.

Os números revelam que os resultados foram bastante limitados. Desde a edição da EC nº 32/2001 até 30/09/2013, foram editadas 625 medidas provisórias, o que representa uma média de uma medida provisória por semana (7,04 dias). O gráfico abaixo revela como ocorreu esse desempenho ano a ano.

Esse quadro mostra-se ainda mais preocupante quando se verifica a prevalência que as medidas provisórias têm alcançado na produção legislativa do Congresso Nacional. Desde a promulgação da EC nº 32/2001, as medidas provisórias convertidas em lei representam 20,7% de todas as leis ordinárias aprovadas.

O cenário torna-se mais sombrio quando se descontam do total de leis aprovadas aquelas meramente simbólicas (que dão nomes a obras públicas, estabelecem datas comemorativas ou designam “heróis da Pátria”) e outras de caráter estritamente executivo, como as leis que alteram o Orçamento anual. Computando-se dessa forma, as medidas provisórias convertidas em lei representam 38,9% de todas as leis ordinárias. Em outras palavras, praticamente 4 em cada 10 leis aprovadas no Brasil entraram em vigor sem debate parlamentar prévio e com tramitação legislativa de no máximo 120 dias.

Inegavelmente, a utilização descontrolada das medidas provisórias é um grande entrave à prática democrática levada a cabo pelos vários governos, como se vê no gráfico abaixo.

O artigo de Lisboa & Latif destaca que as decisões consensuais, apesar de mais custosas, mostram-se melhores e mais duradouras com o passar do tempo (“reforms in democratic regimes may be more difficult to negotiate, but they have proved to be more resilient”). E esse parece ser justamente o caso das medidas provisórias: sob o manto da “urgência” e da “relevância”, o Poder Executivo legisla sobre praticamente tudo, gerando normas imperfeitas que muitas vezes são questionadas no Poder Judiciário.

No entanto, essa “usurpação das atribuições do Legislativo pelo Executivo” é evidentemente agravada pela frouxidão de deputados e senadores em dar um basta na situação. Como se vê no gráfico abaixo, a taxa de aprovação média das medidas provisórias editadas desde 2001 é de 87,2%. Em outras palavras, há um incentivo enorme para o Poder Executivo evitar o debate parlamentar e editar medidas provisórias sabendo que as chances de sua aprovação pelo Congresso são de quase 90%!

Analisando essa questão sob a perspectiva do rent seeking, pode-se argumentar que o instituto das medidas provisórias apresenta todos os incentivos para tanto o Poder Executivo quanto o Poder Legislativo incorporarem à legislação dispositivos que atendem a seus próprios interesses e a interesses de particulares sem o devido debate democrático.

O Poder Executivo, de um lado, repetindo o mantra de que “é impossível governar sem MPs”, edita essas normas em geral sem qualquer discussão prévia com a sociedade, muitas vezes tratando de assuntos diversos, e com vigência imediata. Para citar exemplos recentes, a reformulação do setor elétrico (MP nº 579/2012) e o Programa Mais Médicos (MP nº 621/2013) são casos de grandes políticas públicas implementadas a fórceps e que geraram diversos questionamentos, inclusive judiciais.

O Poder Legislativo, por seu turno, aproveita-se do prazo curto para aprovação das MPs para barganhar nacos de poder ou orçamento com o Poder Executivo e pegar carona na tramitação expressa da MP “contrabandeando” emendas parlamentares que não guardam qualquer relação com seu assunto original.

A combinação de vigência imediata, ausência de uniformidade temática e o prazo curto de tramitação conferem os incentivos para o Poder Executivo e o Poder Legislativo evitarem o debate democrático das propostas, abrindo um amplo espaço para que grupos de interesse possam garantir sorrateiramente benefícios como regulação mais favorável e isenções tributárias em detrimento da sociedade em geral.

Os exemplos sobre essa prática pululam nos jornais semanalmente. Tanto é assim que a Ordem dos Advogados do Brasil está defendendo a rápida aprovação da Proposta de Emenda à Constituição nº 70/2011, que altera o processo legislativo das MPs e exige a uniformidade temática dos assuntos tratados por elas (http://www.oab.org.br/noticia/26155/oab-nacional-defende-fim-das-emendas-caronas-em-mps-no-congresso).

Os intensos debates sobre o Programa Mais Médicos são outra evidência do déficit democrático gerado pelas medidas provisórias. Tanto é assim que o Supremo Tribunal Federal convocou audiência pública para discutir duas Ações Diretas de Inscontitucionalidade impetradas contra o programa (http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=249852).

Levando-se em consideração que tanto o Poder Executivo quanto os parlamentares têm interesse no instituto das medidas provisórias, pois permitem viabilizar antidemocraticamente dispositivos que atendem a objetivos particulares e muitas vezes antirrepublicanos, questiona-se sobre as vantagens desse instituto para toda a sociedade.

Nesse aspecto, as medidas processuais previstas na Proposta de Emenda à Constituição nº 70/2011, em tramitação na Câmara dos Deputados, constituem meros paliativos para o problema, uma vez que serão mantidos os incentivos do sistema para os abusos do Poder Executivo e a complacência do Parlamento nesse assunto.

Uma solução mais abrangente para o problema seria preencher a indeterminação dos conceitos de “urgência e relevância”, definindo expressamente na Constituição as situações em que a medida provisória pode ser utilizada, como para resolver nos casos de calamidade pública, por exemplo.

Mas se quisermos resgatar definitivamente a desejável prevalência do Poder Legislativo na elaboração das leis, deveríamos repensar a utilidade social do instituto das medidas provisórias.

É preciso destacar que a Constituição já dispõe de um mecanismo (a urgência constitucional, regulada no art. 64) que, apesar de não propiciar vigência imediata, garante uma rápida tramitação a projetos de lei considerados importantes pelo Presidente da República. Sob urgência constitucional, Câmara e Senado têm cada qual 45 dias para apreciar a matéria, sob pena de obstruir a pauta de votações das outras matérias.

Não seria então o caso de se extirpar de nossa Constituição as medidas provisórias, herança dos autoritários Decretos-lei do Estado Novo de Vargas e da Ditadura Militar, para privilegiar a tramitação legislativa de projetos de lei com urgência constitucional?

A democracia e o desenvolvimento econômico agradeceriam uma radical redução ou até mesmo a eliminação desse importante canal de viabilização de rent seeking no Estado brasileiro.

Os Fins e os Meios. Mas e os Princípios? Considerações sobre lobbies e medidas provisórias – Primeira Parte.

Nas últimas semanas, em meio às tentativas de fazer decolar o seu programa de concessões de rodovias, aeroportos, portos e ferrovias, o Governo Federal tem se esforçado para torná-las mais atrativas para o setor privado. Modificações nas regras vêm sendo negociadas com empresas interessadas (http://oglobo.globo.com/economia/portos-reuniao-da-ebp-com-empresas-gera-polemica-9798870), garantias de “risco zero” são oferecidas aos bancos privados (http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2013/08/1332443-mantega-oferece-risco-zero-aos-bancos-para-tentar-salvar-leilao-de-ferrovias.shtml) e até mesmo um prosaico “pito” foi aplicado às grandes empreiteiras por não terem participado de um leilão (http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mercado/129893-empreiteiras-se-reunem-com-governo-e-levam-pito.shtml).

Esse relacionamento às vezes promíscuo entre o setor público e o setor privado foi muito bem explorado num excelente artigo acadêmico escrito recentemente pelos economistas Marcos de Barros Lisboa e Zeina Abdel Latif (disponível infelizmente só em inglês: http://www.insper.edu.br/working-papers/working-papers-2013/democracy-and-growth-in-brazil/).

O argumento central dos autores é que o desenvolvimento econômico e a política brasileira são marcados pela estratégia bem sucedida de grupos de interesse privado em obter privilégios e benefícios estatais. A literatura econômica denomina esse processo de rent seeking, ou seja, a busca de agentes privados de apropriar-se da renda pública, muitas vezes por meio de mecanismos e negociações obscuras.

Fazendo uma homenagem ao clássico Os Donos do Poder, do jurista Raymundo Faoro, os economistas Lisboa & Latif demonstram como o Estado impulsionou o capitalismo brasileiro procurando solucionar os problemas de falhas de coordenação, falta de financiamento de longo prazo para investimentos, baixa demanda de mercado e carências de infra-estrutura, insumos e bens de capital. Para tanto, uma miríade de políticas discricionárias, como proteções tarifárias e cambiais, incentivos tributários, empréstimos subsidiados, controle de preços, transferências monetárias não-orçamentárias, subsídios cruzados, etc., foi sendo implementada por diversos órgãos governamentais, agências de fomento (Sudene, Suframa, Sudeco, etc.) e bancos públicos (capitaneados principalmente pelo BNDES).

Criados sob o pretexto de serem medidas temporárias até que os setores beneficiados adquirissem a envergadura necessária para “alçar voo próprio”, esses incentivos foram se tornando permanentes. Afinal de contas, uma das características dessa estratégia de rent seeking é apresentar benefícios concentrados (ou seja, alguns poucos agentes colhem os seus frutos), enquanto os seus custos são difusos – em outras palavras, todos nós arcamos com o seu preço (com os tributos arrecadados com “o seu, o meu, o nosso” dinheiro).

Se acrescentarmos a esse triste cenário o fato de que os tratamentos especiais são concedidos por meio de um emaranhado de normas, baixíssimas transparência e participação popular na fiscalização e quase nenhuma prestação de contas pelos responsáveis, tem-se um quadro perfeito para a ação de lobbies desses grupos privados, que acabam se apropriando de parcela considerável dos recursos públicos.

Diversos são os exemplos dessa prática de rent seeking no Brasil atualmente. A Receita Federal estima em R$ 71 bilhões o volume de recursos que o Governo Federal abrirá mão em 2013 com incentivos tributários e renúncia fiscal para setores específicos (http://www.sindifisconacional.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=23195:renuncia-fiscal-de-2013-pode-superar-estimativa-da-fazenda&catid=45:na-midia&Itemid=73). Outro exemplo é o chamado “Sistema S” (Sesi, Senai, Sesc, Senac, Sest, Senat, Sebrae, Sescoop, etc.), um verdadeiro universo paralelo que tem natureza pública por ser financiado por contribuições compulsórias cobradas da folha de pagamento, mas é gerido pelo setor privado, reunido nas Confederações de sindicatos patronais. E nunca podemos nos esquecer da ação pouquíssimo transparente do BNDES, cujos empréstimos já passam de 11% do PIB, muitas vezes destinados a grandes grupos privados brasileiros (os chamados “campeões nacionais”) e até mesmo estrangeiros.

Os autores do artigo destacam que o jogo político brasileiro é, portanto, caracterizado pela ação de minorias que buscam convencer os representantes governamentais e até mesmo a opinião pública a implementar medidas que atendam às suas demandas. Como os custos dessas medidas não são percebidos pela população (pois são divididos por todos e cobertos pela nossa já elevada carga tributária), é praticamente impossível romper esse quadro, que acaba enfraquecendo nossa própria democracia. Nossa marca registrada é o privilégio – palavra, aliás, que em latim significa “lei privada”, o que é uma contradição em termos, pois a vocação de toda lei é ser geral e abstrata.

E é nesse ponto que a economia encontra a política e, assim, atinge o direito. Esses benefícios são obtidos junto à ação dos grupos organizados sobre aqueles que elaboram as políticas públicas e aprovam as leis. O ciclo se fecha quando esses agentes, buscando extrair a renda pública, utilizam os recursos auferidos para financiar campanhas eleitorais, por meio de doações lícitas e ilícitas. Uma vez eleitos, membros dos Poderes Executivo e Legislativo que receberam doações desses grupos privados têm maior propensão a defender seus interesses durante o exercício dos mandatos. E recomeça-se então a ciranda entre lobbies, rent seeking, leis e políticas públicas feitas sob medida para atender interesses privados e doações de campanha.

[Sobre esse assunto, vale a pena conferir o trabalho que fizemos para o Movimento Nossa BH em que coletamos dados sobre os doadores oficiais de campanha do prefeito e de todos os vereadores eleitos em 2012 em Belo Horizonte (http://www.nossabh.org.br/up_artigo/de0su8fi6ki3.pdf). A análise dos dados revela importante presença de construtoras, bancos e planos de saúde entre os principais contribuintes.]

Pode-se argumentar que, pensando no desenvolvimento do capitalismo brasileiro, os fins justificam os meios. Afinal de contas, o país se industrializou, cresceu e no caso da grave crise financeira de 2008, foi essa estratégia que nos permitiu superá-la.

Acontece que, antes de se pensar nos meios e nos fins, não se deve perder de vista os princípios. E, sobre esse assunto, a Constituição Federal, em seu art. 37, preconiza o princípio da impessoalidade na Administração Pública direta e indireta (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art3). Também a Lei nº 8.666/1993 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm), que regula as licitações e os contratos, em seu art. 3º exige respeito aos princípios da isonomia – que é o oposto ao privilégio, a “lei privada”, pois em grego isonomia quer dizer “lei para os iguais”. E já que começamos o artigo tratando de concessões, nunca é demais destacar que essas estão sujeitas, por força do art. 175 da Constituição (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm#art175), à realização de licitações com regras impessoais e isonômicas.

Mas o que tudo isso tem a ver com as medidas provisórias? Discutirei sobre isso na próxima postagem, mas ficam aqui duas pistas.

A primeira refere-se a duas postagens antigas deste mesmo blog sobre o abuso (ou seria complacência?) na edição dessas normas de caráter especial (http://www.leisenumeros.blogspot.com.br/2010/02/medidas-provisorias-abuso-ou.html e http://www.leisenumeros.blogspot.com.br/2010/02/medidas-provisorias-abuso-ou_05.html). Apesar de escritas em 2010, a situação permanece inalterada.

A segunda indicação é uma notícia veiculada no jornal Valor Econômico de hoje, 26/09/2013 (http://www.valor.com.br/politica/3283790/camara-aprova-mp-que-chegou-com-17-artigos-e-saiu-com-66). Nela percebe-se como o trâmite das medidas provisórias é propício à atuação de grupos de interesses para “contrabandear” benefícios em meio ao caos da tramitação legislativa.

 

Voltaremos a falar sobre isso em breve. Até lá!

O Caso Siemens e a Evolução Institucional do Cade: O Início de um Ciclo Virtuoso no Combate a Cartéis no Brasil?

O Conselho Administrativo de Defesa Econômica – Cade é uma autarquia federal que está permanentemente na mídia, por ter entre as suas atribuições a responsabilidade pela aprovação administrativa dos grandes casos de fusão e aquisição de empresas. Colgate/Kolynos, Ambev, Nestlé/Garoto e Sadia/Perdigão são apenas alguns exemplos de processos julgados pelo órgão e que tiveram grande repercussão.

Nas duas últimas semanas o Cade está novamente nas primeiras páginas dos jornais, desta vez pelas denúncias de existência de um cartel entre empresas que burlavam licitações públicas em alguns Estados brasileiros.

O caso Siemens é emblemático por diversos motivos: chama a atenção do público para um lado ainda pouco conhecido do Cade, que é o combate a cartéis; desnuda uma prática bastante comum em licitações públicas, em que poucas empresas combinam preços e repartem o objeto da contratação entre si, lesando o patrimônio público; demonstra que o Brasil não está a salvo da atuação de grandes cartéis internacionais; comprova que o descaso com a administração dos recursos públicos não é privilégio deste ou daquele partido político, mas endêmico na Administração Pública brasileira, entre outros motivos.

O objetivo desta postagem, porém, é explorar um aspecto para o qual os analistas da mídia ainda não se deram conta, pelo menos nas análises e reportagens que eu li até o momento. Na minha visão, a decisão da Siemens de procurar o Cade para propor colaboração com a investigação em troca de imunidade contra multas e prisão (o chamado acordo de leniência), inclusive para seus executivos, indica uma evolução legal e institucional da defesa da concorrência em todo o mundo, e inclusive no Brasil.

Desde o início dos anos 1990, os principais órgãos de defesa da concorrência nos Estados Unidos e na União Europeia decidiram centrar sua atenção no combate aos cartéis. Para isso, reforçaram suas legislações numa política conhecida como sticks and carrots (“porretes e cenouras”): de um lado, aumentaram os benefícios para as empresas que decidissem denunciar cartéis e contribuir com as investigações (as cenouras), e de outro aumentaram as multas contra as empresas que fossem condenadas por essa prática, assim como as penas de prisão para os seus dirigentes (os porretes).

O resultado dessa prática foi um crescimento significativo das empresas condenadas e dos valores das multas, como atestam os gráficos abaixo, referentes aos Estados Unidos....

 

 

... e à União Europeia:

 

O Brasil não ficou à margem desse movimento. De um órgão praticamente decorativo entre a sua criação em 1962 e a estabilização inflacionária com o Plano Real em 1994, o Cade vem ganhando poderes e aprimorando a sua forma de atuação. O primeiro marco foi a aprovação da Lei nº 8.884/1994, mais moderna e condizente com a prática internacional em matéria de defesa da concorrência. Em seguida, a Lei nº 10.149/2000 aprimorou os mecanismos de combate e investigação a cartéis, entre eles a possibilidade de autorização judicial para mandados de busca e apreensão de documentos e computadores e os acordos de leniência – que foram fundamentais para a recente investigação aberta contra o cartel nas licitações de metrô e trens urbanos em São Paulo, Distrito Federal e, aparentemente, outros Estados. A evolução legal foi coroada em 2011, com a aprovação da Lei nº 12.529/2011 (http://www.planalto.gov.br/CCIVIL_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12529.htm), que reformulou o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, buscando maior racionalidade na análise dos processos administrativos, com a criação, no âmbito do Cade, de uma Superintendência-Geral (responsável pelas investigações e instrução processual, tanto de concentrações de empresas quanto de condutas anticompetitivas) e um Tribunal Administrativo de Defesa da Concorrência (responsável por julgar os processos).

Mas a evolução do sistema brasileiro não ocorreu apenas no âmbito legal. O Cade vem firmando nos últimos anos diversos acordos de cooperação com órgãos congêneres em diversos países, para facilitar a troca de informações e a realização de investigações conjuntas, o que é fundamental para o combate a cartéis internacionais. Desde o ano 2000 foram firmados acordos e convênios com Rússia (2001), EUA e Argentina (2003), Portugal (2005), Chile e Canadá (2008), Comissão Europeia e Mercosul (2009), Portugal (2010), França e Rússia (2011) e Peru e China (2012). E do ponto de vista interno, o Cade também tem estreitado os laços com as agências reguladoras e outros órgãos, como a Secretaria da Receita Federal, o Banco Central, a Anac, a ANS, a Aneel, além da Polícia Federal e os Ministérios Públicos Federal e Estaduais, permitindo maior acompanhamento dos mercados e obtenção de informações relevantes às suas investigações.

Esse aprimoramento legal e institucional do Cade tem sido reconhecido internacionalmente. Um exemplo é o ranking publicado pela revista britânica Global Competition Review, que anualmente analisa as principais agências antitruste do mundo segundo um extenso rol de variáveis, que vai do número e da idade média do pessoal técnico ao orçamento, passando pelo número de decisões e condenações de cartéis. Analisando as avaliações do Brasil por parte dessa revista, o Cade passou de último lugar no ranking em 2002 (tendo recebido apenas uma estrela, de um máximo de 5), para uma posição de destaque em 2013. Após uma elogiada implementação da nova lei, a revista atribuiu ao Cade 4 estrelas, num patamar equivalente a países com maior tradição em matéria antitruste, como se vê na tabela abaixo (agradeço ao amigo Mário Sérgio Gordilho e à Assessoria Internacional do Cade pelo repasse dos relatórios da Global Competition Review):

5 estrelas	Comissão Europeia
	França
	Alemanha
	Reino Unido (Competition Commission)
	Estados Unidos (Divisão Antitruste do Departamento de Justiça)
	Estados Unidos (Federal Trade Commission)
4,5 estrelas	Japão
4 estrelas	Brasil (Cade)
	Austrália
	Holanda
	Espanha
	Reino Unido (Office of Fair Trade)
3,5 estrelas	Canadá
	Itália
	Coreia do Sul
	Nova Zelândia

Outro indicador da evolução recente do Cade pode ser obtido numa pesquisa realizada anualmente pelo Fórum Econômico Mundial de Davos. Combinando entrevistas com um grupo de mais de 3.000 executivos de multinacionais e dados estatísticos, o Global Competitiveness Report (http://www.weforum.org/reports/global-competitiveness-report-2012-2013) analisa a competitividade dos países por meio de variáveis quantitativas e qualitativas, que envolvem desde o tempo médio de abertura de uma empresa até a carga tributária e o nível de educação da força de trabalho.

Entre as variáveis qualitativas pesquisadas pelo Fórum, pergunta-se aos executivos sobre a sua percepção sobre a efetividade do órgão antitruste. E o gráfico abaixo revela que, ao contrário dos países desenvolvidos, que tiveram uma piora na percepção de efetividade da política antitruste de 2006 a 2013 (possivelmente devido às medidas anticíclicas após a crise de 2008), o Brasil apresentou uma significativa melhoria, a ponto de ficar praticamente no mesmo nível das economias avançadas.

Esse aumento da percepção de efetividade da política antitruste brasileira captada nas pesquisas da Global Competition Review e do Fórum Econômico Mundial, aliado à aprovação da nova Lei de Defesa da Concorrência em 2011 e às inovações institucionais já citadas, ajudam a explicar a recente corrida de empresas ao Cade para propor acordos de leniência em troca de imunidade nas investigações contra cartéis, como aconteceu com a Siemens.

O gráfico abaixo revela que, desde que a legislação de combate a cartéis foi instituída, em 2000, o número de acordos de leniência firmados cresceu significativamente, principalmente às vésperas da aprovação da Lei nº 12.529/2011 e após a sua entrada em vigor em 2012.

É inegável que o Cade ainda tem diante de si uma série de problemas a serem resolvidos, como a falta de pessoal e a forte pressão imposta por outras áreas do governo contra as suas decisões, mas os números acima permitem concluir que o órgão está prestes a iniciar um ciclo virtuoso: à medida em que consegue aumentar a percepção de sua efetividade no combate a cartéis, cresce o número de empresas interessadas em firmar acordos para trocar a delação por imunidade administrativa e criminal, o que por sua vez aumenta as chances de condenação dos demais integrantes do cartel, levando a um novo incremento na percepção de efetividade do órgão, reiniciando o ciclo.

Oxalá esse movimento se intensifique, e que o caso Siemens seja apenas o primeiro de muitos que exponham e condenem as empresas que se unem para penalizar a coletividade, principalmente em se tratando de obras públicas, como muito bem chamou a atenção há poucos dias a urbanista Raquel Rolnik em seu blog (http://raquelrolnik.wordpress.com/2013/08/09/quando-vamos-enfrentar-os-carteis-que-tomaram-conta-de-nossas-cidades/).

Até a próxima!

Cargos em Comissão – Um Velho (e Crescente) Vício do Estado Brasileiro

Nas últimas semanas duas notícias de julgamentos em andamento me chamaram a atenção para um tema que merece ser debatido amplamente pela sociedade.

A página do Supremo Tribunal Federal – STF noticiou em 17/07 que a Procuradoria Geral da República impetrou uma Ação Direta de Inconstitucionalidade – ADI questionando uma lei estadual do Amapá que criou cargos em comissão de livre nomeação na Assembleia Legislativa daquele Estado (veja a notícia completa aqui ). Em 23/07, foi a vez de a Ordem dos Advogados do Brasil – OAB informar que também propôs uma ADI contra nove leis e duas resoluções que criaram um quantitativo “desproporcional e irrazoável” de cargos comissionados na Assembleia Legislativa de Pernambuco (clique aqui).

A Constituição brasileira admite a criação de cargos de “de livre nomeação e exoneração”, destinados a atribuições de “direção, chefia e assessoramento”. Eles constituem exceção à regra geral que exige aprovação prévia em concurso público na Administração Pública brasileira. É o que estabelece a Constituição Federal nos incisos II e V do art. 37:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

(...)

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

(...)

V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Ora, mas se a própria Constituição prevê a possibilidade de criação de cargos de comissão de livre nomeação, porque a Procuradoria Geral da República e a OAB estão questionando as leis amapaense e pernambucana?

A resposta está na proporcionalidade. De acordo com cálculos da PGR, com a edição de leis em 2011 e 2012, a Assembleia Legislativa do Amapá passou a ter 18,37 cargos em comissão para cada servidor efetivo – ou seja, 94,3% dos servidores daquele Poder não precisaram de concurso público para ser nomeados. Da mesma forma, a OAB demonstra que na Assembleia Legislativa de Pernambuco trabalham 264 servidores efetivos, enquanto o número de comissionados é de 1.833 (ou seja quase 7 comissionados para cada efetivo).

A questão do excesso de cargos em comissão constitui, na minha opinião, um dos principais problemas do Estado brasileiro. Embora eu desconheça algum estudo que demonstre as relações entre comissionados e desvios de recursos públicos ou pouca efetividade das políticas públicas no Brasil (gostaria muito de conhecê-las!), o senso comum indica que, quanto mais servidores concursados, submetidos a capacitação contínua e com remuneração condizente, menores são os incentivos à corrupção e maior o preparo para a concepção e a implementação de políticas públicas de qualidade.

Motivado pela propositura dessas duas Ações Diretas de Inconstitucionalidade, resolvi então fazer uma pesquisa em diversas fontes de dados para apresentar um panorama sobre o número e o perfil de ocupação de cargos comissionados em diversas esferas do Poder e Unidades da Federação.

O Poder Executivo Federal conta atualmente com 22.417 cargos em comissão distribuídos pelos diversos Ministérios e órgãos da Administração Direta. De acordo com o Boletim Estatístico de Pessoal, editado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (disponível aqui), o número de “DAS”, como são chamados os cargos em comissão, cresceu 27% de 1997 a 2012, conforme demonstra o gráfico abaixo:

Observe no gráfico que, com exceção de alguns anos pontuais nos mandatos de FHC (1998 e 1999) e Lula (2003 e 2006), a tendência é de crescimento praticamente contínuo no número de cargos em comissão no Governo Federal.

Os números totais, entretanto, escondem outra realidade: paralelamente à criação de novos cargos em comissão, observa-se também um crescimento da parcela ocupada por indivíduos sem qualquer vínculo com o setor público. De acordo com os dados publicados pelo Boletim Estatístico de Pessoal, os “sem vínculo” representavam 22,80% dos 18.374 cargos em comissão em dezembro/2002 (ou seja, eram 4.189). Dez anos depois, em dezembro de 2012, os sem vínculo representavam 26,45% do total de 22.417 cargos – ou 5.930 pessoas. Os gráficos abaixo apresentam essa evolução do perfil de ocupação dos cargos comissionados no Poder Executivo federal:

 

 
 
 Passando ao nível estadual, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE publicou neste ano, pela primeira vez, o Perfil dos Estados Brasileiros (clique aqui). Trata-se de uma pesquisa com informações básicas sobre diversos aspectos da estrutura dos governos estaduais, à semelhança do que aquele órgão já pesquisa há uma década no âmbito municipal.

Pesquisando a estrutura de recursos humanos dos Estados brasileiros, percebe-se que há uma discrepância considerável na relação entre os cargos comissionados sem vínculo com a Administração e os servidores estatutários. Embora, na média, os sem vínculo representem 3,5% dos servidores efetivos nos Estados, os extremos falam por si só: basta comparar o resultado de Roraima, onde os comissionados sem vínculo representam 35% dos servidores estatutários, com o governo de São Paulo, onde esse índice é de apenas 0,4%.

No âmbito municipal o quadro é ainda pior. Na última pesquisa Perfil dos Municípios Brasileiros (aqui), o IBGE computou que os cargos comissionados sem vínculo constituem 13,6% dos servidores estatutários pertencentes às estruturas das prefeituras municipais brasileiras. Esses números revelam que nos municípios brasileiros o provimento de cargos em comissão para pessoas sem vínculo com a Administração (e, portanto, sem concurso público) é proporcionalmente muito maior do que acontece nos governos estaduais.

A propósito, você pode conferir a situação do seu município nesta tabela que eu preparei a partir dos dados do IBGE. É só clicar aqui: https://skydrive.live.com/redir?page=view&resid=E05276C4244D842E!122&authkey=!AHg-JGAa295tu-w.

  O gráfico abaixo demonstra como, ao longo dos anos, o crescimento dos cargos em comissão é superior ao dos servidores concursados nos municípios brasileiros;

Outra forma de ver o problema no âmbito dos municípios brasileiros é analisando como se distribuem os municípios brasileiros com base na importância dos cargos comissionados sem vínculo frente aos servidores concursados. Conforme atesta o gráfico abaixo, nos últimos anos vem diminuindo o número de municípios onde os sem vínculo representam menos de 10% do total de servidores estatutários. Em comparação, vem crescendo a parcela das cidades onde os comissionados respondem por 10% a 50% dos servidores concursados. Nota-se ainda, que em 358 municípios brasileiros os comissionados são mais do que 50% dos servidores efetivos.

Para complementar a pesquisa, procurei também verificar como é a situação do Poder Judiciário brasileiro, que já foi considerado por muitos uma “caixa preta”, mas que desde a criação do Conselho Nacional de Justiça – CNJ tem apresentado grandes avanços em termos de transparência e produção e divulgação de dados estatísticos. Merece destaque a pesquisa Justiça em Números, que desde 2003 vem apresentando um raio-X da estrutura e da produtividade dos diversos tribunais brasileiros (para os interessados, todos os relatórios anuais encontram-se disponíveis aqui).

Considerando os últimos dados disponíveis, relativos ao ano de 2011, verificamos que também no Poder Judiciário a discrepância com relação ao peso dos cargos em comissão sem vínculo é muito grande. De maneira geral, o pessoal sem vínculo representa 5,4% do total de cargos efetivos em todos os tribunais brasileiros. Esse número, porém, esconde um desempenho muito melhor da Justiça Federal e da Justiça do Trabalho (ambos com um percentual de 0,6%), em contraste com os Tribunais de Justiça Militar e os Tribunais de Justiça Estaduais (em torno de 8% cada um).

Para ter acesso aos dados por tribunal, realizei uma compilação aqui  https://skydrive.live.com/redir?page=view&resid=E05276C4244D842E!120&authkey=!ACIjTQdRNLyBayA . O gráfico abaixo sintetiza o desempenho de cada jurisdição:

Os dados apresentados acima destinam-se a dar mais subsídios para a discussão sobre a profissionalização e a meritocracia no Estado brasileiro. Embora ainda careçam de uma maior sistematização e da ausência de informações relativas ao Poder Legislativo municipal, estadual e federal, eles indicam que o número de não concursados ainda é relevante em todas as esferas de Poder e em todos os níveis da Federação. E com um agravante: percebe-se uma deterioração da situação nos últimos anos, pelo menos quanto ao Poder Executivo federal e municipal, cuja série histórica está disponível.

Passando do diagnóstico para o prognóstico, na próxima postagem pretendo apresentar como o Supremo Tribunal Federal vem lidando com essa questão e quais são as propostas legislativas em tramitação no Congresso Nacional que pretendem coibir o número de cargos comissionados e, assim, tornar o quadro de servidores mais técnico e profissional no Brasil.

Até lá e obrigado pela paciência!

Tarifas, Regulação e Participação Popular no Transporte Público – “Não é Só por 20 Centavos”

Os recentes protestos realizados nas últimas semanas em todo o Brasil tiveram como estopim o aumento das tarifas de ônibus em São Paulo (os famosos R$ 0,20). Como resposta às manifestações – que rapidamente passaram a ter uma diversidade incrível de reivindicações – muitos municípios reduziram os valores das passagens, à custa de isenções de impostos municipais (ISS), mas também estaduais e federais (veja a MP 617/2013). No entanto, os problemas dos transportes públicos em nossos municípios vão muito além do preço – ou, parafraseando os cartazes das passeatas, “não é só por 20 centavos”.

Um excelente trabalho recentemente publicado pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas – Ipea, fundação pública ligada à Presidência da República, apresenta considerações importantes sobre o transporte público no Brasil. A nota técnica “Tarifação e Financiamento do Transporte Público Urbano” (aqui) levanta interessantes questões que têm passado ao largo dos debates sobre o tema. Trocando em miúdos, esses são os seus principais pontos:

1)      De 2000 a 2012 a inflação brasileira, medida pelo IPCA, subiu 125%. Porém, no mesmo período as tarifas de transporte público cresceram 192%, enquanto as despesas com veículos próprios (incluindo o valor dos veículos e sua manutenção) foram elevadas em apenas 44%.

2)      De acordo com a metodologia de remuneração na maior parte dos municípios brasileiros, a elevação das tarifas no Brasil é resultado de uma dinâmica de aumento dos custos do sistema de transporte e de redução do número de passageiros transportados.

3)      No lado dos custos, o principal vilão foi o preço do diesel, que subiu mais de 129% acima da inflação no período. Esse combustível representa em torno de 22% a 30% dos custos do transporte. No mesmo período, os salários e encargos trabalhistas, que respondem por 40% a 50% dos custos, praticamente acompanharam a inflação.

4)      Pelo lado da demanda, estudos revelam que o número de passageiros transportados no transporte público foi reduzido em mais de 20% desde 2000, como resultado principalmente da política governamental de estímulos à venda de automóveis.

5)      Com a intenção de estimular a economia, as reduções de impostos e os incentivos ao crédito para a compra de veículos geram efeitos indesejados (as chamadas “externalidades negativas”, em economês) como congestionamentos, que afetam inclusive a operação do transporte público, e o aumento da poluição atmosférica.

6)      O aumento das tarifas de transporte público prejudica sobremaneira as parcelas mais pobres da população. Em 2009, os gastos com transporte público respondiam por 3,7% da renda média das famílias brasileiras; para os 10% mais pobres, porém, o comprometimento da renda era de 11,7%.

A resposta dos governos federal, estaduais e municipais para os protestos contra as tarifas de transporte público foi a concessão de isenções tributárias para o setor. Embora os tributos correspondam, de acordo com os estudos do Ipea, a uma parcela de 4 a 10% do custo de operacionalização do transporte público, o alívio concedido pelos governos está longe de representar a solução definitiva para o problema.

Em primeiro lugar, porque a desoneração tributária para o transporte afeta a execução orçamentária de outras políticas públicas. Como o cobertor é curto, cobre-se o usuário de transporte público (com uma tarifa mais baixa), mas deixam-se desprotegidas outras parcelas da população que eram beneficiárias de políticas custeadas pelos tributos que incidiam sobre o faturamento das empresas concessionárias (educação, saúde, etc.).

Mas a grande questão é que o desconto na tarifa de ônibus posterga um debate mais amplo sobre a qualidade da regulação do setor, que tem direta influência na qualidade dos serviços prestados e no valor da tarifa. E é o próprio estudo do Ipea que recomenda:

“Para que traga benefícios à população, a desoneração do setor de transporte público deve ser condicionada à contrapartida das empresas para redução das tarifas e melhoria da qualidade dos serviços. Isso coloca em questão os desafios da regulação do setor. É importante que haja transparência dos contratos e dos parâmetros de operação e custos do sistema e um desenho de incentivos adequado à eficiência do sistema” (p. 8).

No recente episódio de ocupação da Câmara Municipal de Belo Horizonte por manifestantes, era esse o tema que estava em pauta. O Plenário da Câmara rejeitou duas emendas ao PL nº 417/2013 (ver aqui o conteúdo das propostas, os pareceres das comissões e os votos individualizados de cada vereador) que previam a publicidade das planilhas de custos das concessionárias de transporte e o repasse integral das isenções tributárias para o valor da tarifa.

O “x” da questão, portanto, é a regulação do serviço de transporte público em nossas cidades, que tem custo elevado e baixa qualidade. E um dos componentes centrais para inverter essa situação é oxigenar os mecanismos de regulação com maior participação popular.

Muito oportunamente, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE publicou neste ano a pesquisa Perfil dos Municípios Brasileiros 2012, em que levanta informações junto a todas as prefeituras municipais sobre diversos aspectos da gestão e da estrutura dos municípios (o texto base e as tabelas encontram-se aqui).

A pesquisa do IBGE revela que 2.114, dos 5.565 municípios brasileiros (ou seja, 38%), possuem sistemas de transporte público baseados em ônibus. No entanto, apenas 210 (ou seja, 10% deles) possuem um Plano Municipal de Transportes – o que demonstra uma total ausência de planejamento sobre o funcionamento do sistema.

No que diz respeito à participação popular, são 357 os municípios brasileiros que dispõem de um Conselho Municipal de Transportes. Isso representa 17% do total de cidades que possuem sistemas de ônibus. Tomando apenas os municípios com mais de 100.000 habitantes, a situação é um pouco melhor, mas ainda decepcionante: menos da metade (47,9%) das grandes cidades brasileiras têm esses organismos de representação popular nas políticas de transporte. A propósito, Belo Horizonte não possui um Conselho Municipal de Transportes.

É importante notar, porém, que a simples existência de um Conselho Municipal de Transportes, ainda que necessária, não é suficiente para garantir maior interferência do público na definição dos destinos do transporte públicos em nossas cidades. O IBGE apurou também que mais de 20% dos municípios que possuem Conselhos (74, de um total de 357) não realizaram sequer uma reunião durante o ano de 2012.

Esses números revelam, portanto, que temos muito a avançar para melhorar a qualidade no transporte público em nossos municípios. A mobilização popular alcançou o primeiro objetivo de reverter os reajustes em diversos municípios, mas os vícios do sistema não foram atacados. Ainda é preciso construir canais institucionalizados de participação e tornar os já existentes efetivos, para então ampliar o debate e discutir as medidas regulatórias necessárias para reduzir os custos e melhorar a qualidade da prestação dos serviços.