Poder Executivo Legislador

Saiu no site da Câmara dos Deputados hoje uma interessante notícia sobre a insatisfação de alguns deputados sobre a predominância, na pauta de votações daquela Casa legislativa, de projetos de lei encaminhados pelo Poder Executivo.

De acordo com a matéria (disponível em http://www2.camara.gov.br/agencia/noticias/POLITICA/194266-DEPUTADOS-QUEREM-MAIS-PROPOSTAS-DO-LEGISLATIVO-EM-VOTACOES-NA-CAMARA.html), quase 80% das 3.854 leis aprovadas entre 1988 e 2007 foram propostas pelo Poder Executivo (3.071), contra apenas 16,7% de autoria de deputados e senadores (644) e 3,6% do Poder Judiciário (3,6%).

Esses números têm como fonte o trabalho do professor de Ciência Política da USP José Álvaro Moisés, intitulado "O desempenho do Congresso Nacional no presidencialismo de coalizão" (encontrei uma versão preliminar do trabalho em http://www.usp.br/nupps/seminarios/qua_mesa1.pdf).

O que é importante frisar nessa análise é que, a princípio, não constitui nenhuma irregularidade o fato de que o Presidente da República propõe muitos projetos de lei para análise do Congresso Nacional.

De acordo com o art. 61, caput, da Constituição Federal, as leis podem ser propostas no Brasil pelos seguintes agentes ou entidades:
i) Qualquer Deputado ou Senador;
ii) Presidente da República;
iii) Comissões da Câmara, Senado ou do Congresso Nacional;
iv) Supremo Tribunal Federal;
v) Tribunais Superiores (STJ, TSE, TST e STM);
vi) Procurador-Geral da República (chefe do Ministério Público da União) e 
vii) Cidadãos (projeto de lei subscrito por pelo menos 1% dos eleitores do país, distribuídos por 5 Estados e com pelo menos 0,3% dos eleitores de cada Estado). 

É interessante notar, que a própria Constituição Federal estabelece a um ou outro agente a exclusividade para propor leis sobre determinadas matérias. No caso do Presidente da República, a Constituição reserva para ele a prerrogativa de propor projetos de lei sobre os seguintes assuntos (art. 61 , §1º):

Art. 61...

§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

        I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;

        II - disponham sobre:

        a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;

        b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

        c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

        d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;

        e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;  (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)

        f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)

A Constituição Federal também reserva para o Presidente da República a competência para editar as famigeradas medidas provisórias, que já foram comentadas nesse blog.

A questão a ser colocada, portanto, não é se há um abuso do Poder Executivo na propositura de projetos de lei - uma vez que a Constituição determina que certos temas cabem exclusivamente a ele. A questão refere-se à maneira como o Poder Legislativo lida com sua atribuição mais nobre - a votação das leis.

(Continua...)

Medida Provisória nº 525/2011 - Contratação temporária para instituições de ensino (continuação)

Continuando o post anterior, que falava das hipóteses em que é possível realizar contratações temporárias sem concurso público...

Pois bem, a Lei nº 8.745/1993 estabeleceu o que, para a Administração Pública Federal, constitui "necessidade de excepcional interesse público", situação em que é possível realizar uma contratação temporária sem o prévio concurso público. No rol do art. 2º constam situações inquestionáveis, a começar pela "assistência a situações de calamidade pública". Imagine a situação dos desabamentos de janeiro na serra fluminense. A gravidade e a urgência da situação eram tão evidentes que o Governo Federal poderia, por exemplo, contratar médicos, bombeiros e outros profissionais para ajudar na assistência às vítimas sem concurso público. Normalizada a situação, os contratos seriam rescindidos e, assim, o Estado teria cumprido seu papel sem necessitar esperar meses até realizar um concurso público.

Acontece que, com o passar o tempo, o instituto da contratação temporária foi sendo deturpado por uma série de novas leis e medidas provisórias. Admissão de professores substitutos e visitantes, atividades de demarcação de territórios, atividades do Hospital das Forças Armadas, admissão de pesquisadores, além de outras, passaram a ser "necessidades excepcionais de interesse público" e criaram condições para contratações temporárias sem concurso público.

Essas contratações temporárias remetem aos vícios do passado que a Constituição procurou eliminar. Propicia situações de apadrinhamento e cria um servidor público "de segunda classe" - pois não tem todas as garantias conferidas aos estatutários.

A mais nova investida nessa deturpação inconstitucional da exigência de concurso público é a Medida Provisória nº 525, publicada em 14/02/2011 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Mpv/525.htm). Ela cria a possibilidade de se contratar, por prazo de no máximo dois anos, professores para as instituições federais de ensino criadas nos últimos anos.

De acordo com a Exposição de Motivos assinada pela Ministra do Planejamento e pelo Ministro da Educação, a contratação temporária é necessária para atender às metas do Reuni (cujo nome oficial é Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais), programa federal destinado à expansão da rede de ensino superior federal.


Ainda de acordo com o texto dos Ministros, na época de criação do Reuni foi estimada uma carência de 15.755 novos professores. No entanto, a demora na realização dos concursos está ameaçando o atendimento dos novos cursos criados. Por isso é necessário, na visão desses Ministérios, realizar contratações temporárias para evitar que os alunos fiquem sem professores.


Tem-se aqui, na nossa opinião, um clássico exemplo da falta de planejamento das políticas públicas brasileiras. O Reuni foi lançado com estardalhaço em 2007 (por meio do Decreto nº 6.096, disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6096.htm). De lá pra cá, foram criadas novas universidades, instituídos novos cursos nas universidades já existentes, realizados vestibulares...  No entanto, não foi realizada previamente a contratação do insumo mais básico no processo educativo: os professores.

Todos sabem que para realizar concurso para professor são necessários tempo e dinheiro. Como o MEC "passou o carro na frente dos bois", recorre agora à contratação temporária para evitar que os alunos fiquem sem professores: um erro de planejamento sendo corrigido por uma deturpação da interpretação de um dispositivo constitucional. Quando é que aprenderemos a fazer a lição de casa em matéria de políticas públicas?

Medida Provisória nº 525/2011 - Contratação temporária para instituições de ensino

O art. 37 da Constituição Federal apresenta os princípios básicos que norteiam a atuação da Administração Pública no Brasil (confira em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm). Entre eles, destaca-se a exigência de aprovação em concurso público para a investidura em cargo público, conforme se vê no inciso II:

II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Isso significa que, para se tornar servidor ou empregado público, é necessário ser aprovado previamente em concurso público. Trata-se de regra fundamental para garantir impessoalidade no preenchimento dos quadros da burocracia e evitar os males do apadrinhamento e do patrimonialismo - tão comuns em nossa história.

Acontece que a exigência de aprovação em concurso público é afastada em alguns casos, previstos expressamente na própria Constituição. Um deles está presente na parte final do próprio inciso II, que dispensa o concurso para o preenchimento dos cargos em comissão de livre nomeação e exoneração. Figura jurídica absolutamente deturpada ao longo das décadas, os abusos no preenchimento de cargos em comissão aparecem  frequentemente em denúncias de desvio de recursos públicos e merecem uma postagem especial no futuro.

O assunto deste post, no entanto, é outra exceção à exigência de concursos públicos: as contratações temporárias. Elas estão previstas no inciso IX do mesmo art. 37 da Constituição, que diz assim:

IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;


Vê-se que o Poder Constituinte foi precavido ao estabelecer que determinadas situações são tão urgentes que exigem que a contratação seja feita sem o concurso - pois o procedimento necessário para sua realização leva tempo, e no caso em questão se está diante de uma emergência. Mas a Constituição impôs condições explícitas para que isso ocorra: i) a contratação deve ser por tempo determinado; ii) a contratação deve atender a necessidade temporária; iii) essa necessidade deve referir-se a excepcional interesse público e, finalmente, iv) essa situação deve estar prevista em lei.

Cada ente federado (ou seja, cada município, Estado, Distrito Federal ou a União) tem a liberdade de estabelecer, em lei, os casos em que é possível realizar uma contratação temporária, desde que atendidos os demais requisitos do art. 37, inciso IX, da CF/1988. Caso contrário, estaremos diante de uma lei claramente inconstitucional.

No âmbito federal, a lei que dispõe sobre os casos de contratação temporária é a Lei nº 8.745/1993 (veja aqui: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8745cons.htm).

A estória continua no próximo post.

Reativando o blog

Uma vez concluída a graduação em Direito, é hora de reativar o blog.

Medidas Provisórias: abuso ou complacência? (Continuação)

Na tabela da postagem anterior vê-se que é inegável o abuso na edição de medidas provisórias por parte de todos os Presidentes da República. Mas é fundamental esclarecer que a mudança neste panorama depende única e exclusivamente dos Deputados Federais e Senadores. E para tanto não é necessário mudar a Constituição novamente para adotar um novo rito de tramitação das MPs – como sugere a PEC 511/2006, em tramitação na Câmara dos Deputados.


É preciso simplesmente que os parlamentares assumam com coragem seu papel e analisem se os requisitos constitucionais de “urgência” e “relevância” foram atendidos em cada MP editada.

O que os números revelam, no entanto, é que o Congresso Nacional tem sido extremamente condescendente com a usurpação, pelo Poder Executivo, de sua prerrogativa de elaborar leis. Tomando apenas as medidas provisórias editadas após a Emenda Constitucional nº 32/2001 – que foi elaborada justamente para conter esses abusos – temos que o Congresso rejeitou apenas 45 das 480 MPs editadas até o momento. Isso representa míseros 9,4% do total, ainda mais quando levamos em conta as recorrentes queixas dos parlamentares contra as MPs.

Se no lugar de fazerem jogo de cena contra as MPs os Deputados e Senadores simplesmente passarem a rejeitar as medidas provisórias que sabidamente não atendem aos requisitos constitucionais de “urgência” e “relevância”, o Presidente da República teria um forte desincentivo contra o uso dessas normas. É simplesmente passar a funcionar os famosos “pesos e contrapesos” (checks and balances) tão importantes para o regime democrático.

Aliás, fato similar ocorreu no passado recente, quando o Supremo Tribunal Federal, ao julgar cautelarmente a ADI nº 4.048-1/DF, suspendeu a eficácia de uma medida provisória que abria créditos extraordinários para vários órgãos por não atender às exigências do art. 167, § 3º da CF/1988. Como resultado, o Poder Executivo reduziu drasticamente a edição de medidas provisórias sobre o assunto.

Trata-se de um claro exemplo que os “pesos e contrapesos” funcionam, desde que acionados pelas autoridades competentes. Se o Congresso Nacional exercer efetivamente o seu papel de apreciar os requisitos constitucionais das medidas provisórias, o abuso do Poder Executivo nesse campo será reduzido significativamente. Sem necessidade de qualquer mudança constitucional.

Medidas Provisórias: abuso ou complacência?

No seu discurso de abertura do ano legislativo, o Presidente do Senado, José Sarney, criticou o abuso na edição de medidas provisórias pelo Presidente da República, por esvaziarem as funções legislativas do Congresso Nacional e atrapalharem os trabalhos parlamentares.


Segundo a Agência Senado, “o presidente do Senado também disse repetir pela ‘enésima vez’ a necessidade de restabelecer a plenitude das funções do Parlamento, ‘fugindo da armadilha do rito de tramitação das medidas provisórias’, que, como observou, perturba o funcionamento das instituições, sobretudo das Casas legislativas. (http://www.senado.gov.br/agencia/verNoticia.aspx?codNoticia=98957&codAplicativo=2).

Concordamos com o Senador no diagnóstico do problema; no entanto, a visão do Presidente do Senado é parcial, abordando apenas uma de suas faces.

Criadas na Constituição de 1988 para substituir os autoritários decretos-lei do regime militar, as medidas provisórias foram imaginadas como válvulas de escape, a serem utilizadas com moderação pelo Presidente da República, para transformar rapidamente em norma matérias que, por seu caráter relevante e urgente, deveriam dispensar o prévio exame legislativo – que por natureza é moroso, pois permite o pleno debate democrático.

No entanto, as medidas provisórias acabaram tornando-se um expediente corriqueiro utilizado com frequência por todos os Presidentes da República, graças à banalização dos indeterminados conceitos jurídicos de “urgência” e “relevância” estabelecidos no caput do art. 62 da Constituição Federal.

O resultado desse processo é que, desde a promulgação da Constituição de 1988 já foram editadas 1.076 medidas provisórias, o que representa uma média de 4,2 MPs por mês!

Esses números por si já são indicativos de abusos por parte do Poder Executivo, pois é difícil imaginar que, praticamente uma vez por semana, surjam situações relevantes e urgentes que exijam a edição de uma norma sem o prévio controle legislativo.

Também é interessante notar que a opinião do José Sarney Senador representa uma evolução de pensamento em relação ao José Sarney Presidente da República. Afinal de contas, o governo de José Sarney detém até hoje o título de campeão no quesito média mensal de edição de medidas provisórias desde a CF/1988, como pode ser visto no quadro abaixo.

O Blog voltou

Pessoal,
depois de um longo tempo sem postar, estou reativando o blog "Leis e Números" hoje.
O motivo para o sumiço foi justo: o nascimento e os primeiros três meses de meu segundo filho, o Gustavo.
Agora que as coisas começam a voltar ao seu devido lugar, vou tentar voltar a escrever com frequência, destacando notícias da jurisprudência e da produção legislativa que interessem ao mundo econômico.
Conto com a colaboração de vocês com comentários, críticas e sugestões.
Um abraço,
Bruno Carazza