Continuando o assunto abaixo, sobre a preponderância de votações de projetos do Poder Executivo na pauta de votações do Congresso Naciona...
Conforme já mencionado aqui na postagem sobre medidas provisórias, os parlamentares são os principais responsáveis pela inoperância na votação de projetos de lei relevantes para o país. Isso se deve a inúmeros motivos, mas os principais deles, a nosso ver, são: i) a passividade perante o excesso de protagonismo do Poder Executivo em editar medidas provisórias e outros projetos de lei e ii) a ausência de uma agenda própria de projetos importantes para votação.
Um levantamento que fizemos em 2009 para um artigo sobre medidas provisórias ("Abuso Presidencial e Leniência Parlamentar na Prática das Medidas Provisórias", que recebeu o 2º lugar no prêmio de monografias do Instituto dos Advogados de São Paulo), revela bem os dois lados dessa moeda.
Das 1.441 leis ordinárias aprovadas de 2002 a dezembro de 2008, 378 (ou 26,2% do total) referiam-se a medidas provisórias e 575 a leis orçamentárias (39,9%). Ou seja, mais de 65% das leis eram de competência privativa do Presidente da República. Isso revela que o Poder Executivo domina a pauta de votações por meio de medidas provisórias (que em sua maior parte podem até ser relevantes, mas não são urgentes) e a criação e remanejamento de créditos orçamentários.
Por outro lado, 214 leis aprovadas entre 2002 e 2008 referiam-se a homenagens, instituição de dias festivos, designação de nomes para logradouros, etc. Ou seja, quase 15% das leis aprovadas tinham valor apenas simbólico, com pouquíssima repercussão sobre a vida dos cidadãos. E a maior parte dessas leis "inócuas" era de autoria de deputados e senadores.
O que esses dados revelam é que o Congresso aceita passivamente ser "pautado" pelo Poder Executivo e que não existe esforço de deputados e senadores em propor projetos relevantes para a sociedade.
A proposta do Deputado Domingos Dutra (PT/AM) de tentar reverter esse quadro por meio de uma alteração no Regimento da Câmara dos Deputados assegurando que pelo menos 30% da pauta de votações da "Ordem do Dia" seja composta por projetos de autoria de deputados é ingênua e ineficiente.
O que é necessário para mudar esse quadro é o Congresso Nacional assumir uma postura mais ativa, rejeitando medidas provisórias que não atendam aos requisitos constitucionais de urgência e relevância e sendo protagonista em propor projetos de interesse efetivo da sociedade. E isso não se faz na base na "canetada", com meras alterações regimentais.
quinta-feira, 10 de março de 2011
Poder Executivo Legislador
Saiu no site da Câmara dos Deputados hoje uma interessante notícia sobre a insatisfação de alguns deputados sobre a predominância, na pauta de votações daquela Casa legislativa, de projetos de lei encaminhados pelo Poder Executivo.
De acordo com a matéria (disponível em http://www2.camara.gov.br/agencia/noticias/POLITICA/194266-DEPUTADOS-QUEREM-MAIS-PROPOSTAS-DO-LEGISLATIVO-EM-VOTACOES-NA-CAMARA.html), quase 80% das 3.854 leis aprovadas entre 1988 e 2007 foram propostas pelo Poder Executivo (3.071), contra apenas 16,7% de autoria de deputados e senadores (644) e 3,6% do Poder Judiciário (3,6%).
Esses números têm como fonte o trabalho do professor de Ciência Política da USP José Álvaro Moisés, intitulado "O desempenho do Congresso Nacional no presidencialismo de coalizão" (encontrei uma versão preliminar do trabalho em http://www.usp.br/nupps/seminarios/qua_mesa1.pdf).
O que é importante frisar nessa análise é que, a princípio, não constitui nenhuma irregularidade o fato de que o Presidente da República propõe muitos projetos de lei para análise do Congresso Nacional.
De acordo com o art. 61, caput, da Constituição Federal, as leis podem ser propostas no Brasil pelos seguintes agentes ou entidades:
i) Qualquer Deputado ou Senador;
ii) Presidente da República;
iii) Comissões da Câmara, Senado ou do Congresso Nacional;
iv) Supremo Tribunal Federal;
v) Tribunais Superiores (STJ, TSE, TST e STM);
vi) Procurador-Geral da República (chefe do Ministério Público da União) e
vii) Cidadãos (projeto de lei subscrito por pelo menos 1% dos eleitores do país, distribuídos por 5 Estados e com pelo menos 0,3% dos eleitores de cada Estado).
É interessante notar, que a própria Constituição Federal estabelece a um ou outro agente a exclusividade para propor leis sobre determinadas matérias. No caso do Presidente da República, a Constituição reserva para ele a prerrogativa de propor projetos de lei sobre os seguintes assuntos (art. 61 , §1º):
De acordo com a matéria (disponível em http://www2.camara.gov.br/agencia/noticias/POLITICA/194266-DEPUTADOS-QUEREM-MAIS-PROPOSTAS-DO-LEGISLATIVO-EM-VOTACOES-NA-CAMARA.html), quase 80% das 3.854 leis aprovadas entre 1988 e 2007 foram propostas pelo Poder Executivo (3.071), contra apenas 16,7% de autoria de deputados e senadores (644) e 3,6% do Poder Judiciário (3,6%).
Esses números têm como fonte o trabalho do professor de Ciência Política da USP José Álvaro Moisés, intitulado "O desempenho do Congresso Nacional no presidencialismo de coalizão" (encontrei uma versão preliminar do trabalho em http://www.usp.br/nupps/seminarios/qua_mesa1.pdf).
O que é importante frisar nessa análise é que, a princípio, não constitui nenhuma irregularidade o fato de que o Presidente da República propõe muitos projetos de lei para análise do Congresso Nacional.
De acordo com o art. 61, caput, da Constituição Federal, as leis podem ser propostas no Brasil pelos seguintes agentes ou entidades:
i) Qualquer Deputado ou Senador;
ii) Presidente da República;
iii) Comissões da Câmara, Senado ou do Congresso Nacional;
iv) Supremo Tribunal Federal;
v) Tribunais Superiores (STJ, TSE, TST e STM);
vi) Procurador-Geral da República (chefe do Ministério Público da União) e
vii) Cidadãos (projeto de lei subscrito por pelo menos 1% dos eleitores do país, distribuídos por 5 Estados e com pelo menos 0,3% dos eleitores de cada Estado).
É interessante notar, que a própria Constituição Federal estabelece a um ou outro agente a exclusividade para propor leis sobre determinadas matérias. No caso do Presidente da República, a Constituição reserva para ele a prerrogativa de propor projetos de lei sobre os seguintes assuntos (art. 61 , §1º):
Art. 61...
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela Emenda Constitucional nº 18, de 1998)
A Constituição Federal também reserva para o Presidente da República a competência para editar as famigeradas medidas provisórias, que já foram comentadas nesse blog.
A questão a ser colocada, portanto, não é se há um abuso do Poder Executivo na propositura de projetos de lei - uma vez que a Constituição determina que certos temas cabem exclusivamente a ele. A questão refere-se à maneira como o Poder Legislativo lida com sua atribuição mais nobre - a votação das leis.
(Continua...)
quarta-feira, 9 de março de 2011
Medida Provisória nº 525/2011 - Contratação temporária para instituições de ensino (continuação)
Continuando o post anterior, que falava das hipóteses em que é possível realizar contratações temporárias sem concurso público...
Pois bem, a Lei nº 8.745/1993 estabeleceu o que, para a Administração Pública Federal, constitui "necessidade de excepcional interesse público", situação em que é possível realizar uma contratação temporária sem o prévio concurso público. No rol do art. 2º constam situações inquestionáveis, a começar pela "assistência a situações de calamidade pública". Imagine a situação dos desabamentos de janeiro na serra fluminense. A gravidade e a urgência da situação eram tão evidentes que o Governo Federal poderia, por exemplo, contratar médicos, bombeiros e outros profissionais para ajudar na assistência às vítimas sem concurso público. Normalizada a situação, os contratos seriam rescindidos e, assim, o Estado teria cumprido seu papel sem necessitar esperar meses até realizar um concurso público.
Acontece que, com o passar o tempo, o instituto da contratação temporária foi sendo deturpado por uma série de novas leis e medidas provisórias. Admissão de professores substitutos e visitantes, atividades de demarcação de territórios, atividades do Hospital das Forças Armadas, admissão de pesquisadores, além de outras, passaram a ser "necessidades excepcionais de interesse público" e criaram condições para contratações temporárias sem concurso público.
Essas contratações temporárias remetem aos vícios do passado que a Constituição procurou eliminar. Propicia situações de apadrinhamento e cria um servidor público "de segunda classe" - pois não tem todas as garantias conferidas aos estatutários.
A mais nova investida nessa deturpação inconstitucional da exigência de concurso público é a Medida Provisória nº 525, publicada em 14/02/2011 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Mpv/525.htm). Ela cria a possibilidade de se contratar, por prazo de no máximo dois anos, professores para as instituições federais de ensino criadas nos últimos anos.
De acordo com a Exposição de Motivos assinada pela Ministra do Planejamento e pelo Ministro da Educação, a contratação temporária é necessária para atender às metas do Reuni (cujo nome oficial é Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais), programa federal destinado à expansão da rede de ensino superior federal.
Ainda de acordo com o texto dos Ministros, na época de criação do Reuni foi estimada uma carência de 15.755 novos professores. No entanto, a demora na realização dos concursos está ameaçando o atendimento dos novos cursos criados. Por isso é necessário, na visão desses Ministérios, realizar contratações temporárias para evitar que os alunos fiquem sem professores.
Tem-se aqui, na nossa opinião, um clássico exemplo da falta de planejamento das políticas públicas brasileiras. O Reuni foi lançado com estardalhaço em 2007 (por meio do Decreto nº 6.096, disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6096.htm). De lá pra cá, foram criadas novas universidades, instituídos novos cursos nas universidades já existentes, realizados vestibulares... No entanto, não foi realizada previamente a contratação do insumo mais básico no processo educativo: os professores.
Todos sabem que para realizar concurso para professor são necessários tempo e dinheiro. Como o MEC "passou o carro na frente dos bois", recorre agora à contratação temporária para evitar que os alunos fiquem sem professores: um erro de planejamento sendo corrigido por uma deturpação da interpretação de um dispositivo constitucional. Quando é que aprenderemos a fazer a lição de casa em matéria de políticas públicas?
Pois bem, a Lei nº 8.745/1993 estabeleceu o que, para a Administração Pública Federal, constitui "necessidade de excepcional interesse público", situação em que é possível realizar uma contratação temporária sem o prévio concurso público. No rol do art. 2º constam situações inquestionáveis, a começar pela "assistência a situações de calamidade pública". Imagine a situação dos desabamentos de janeiro na serra fluminense. A gravidade e a urgência da situação eram tão evidentes que o Governo Federal poderia, por exemplo, contratar médicos, bombeiros e outros profissionais para ajudar na assistência às vítimas sem concurso público. Normalizada a situação, os contratos seriam rescindidos e, assim, o Estado teria cumprido seu papel sem necessitar esperar meses até realizar um concurso público.
Acontece que, com o passar o tempo, o instituto da contratação temporária foi sendo deturpado por uma série de novas leis e medidas provisórias. Admissão de professores substitutos e visitantes, atividades de demarcação de territórios, atividades do Hospital das Forças Armadas, admissão de pesquisadores, além de outras, passaram a ser "necessidades excepcionais de interesse público" e criaram condições para contratações temporárias sem concurso público.
Essas contratações temporárias remetem aos vícios do passado que a Constituição procurou eliminar. Propicia situações de apadrinhamento e cria um servidor público "de segunda classe" - pois não tem todas as garantias conferidas aos estatutários.
A mais nova investida nessa deturpação inconstitucional da exigência de concurso público é a Medida Provisória nº 525, publicada em 14/02/2011 (http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Mpv/525.htm). Ela cria a possibilidade de se contratar, por prazo de no máximo dois anos, professores para as instituições federais de ensino criadas nos últimos anos.
De acordo com a Exposição de Motivos assinada pela Ministra do Planejamento e pelo Ministro da Educação, a contratação temporária é necessária para atender às metas do Reuni (cujo nome oficial é Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais), programa federal destinado à expansão da rede de ensino superior federal.
Ainda de acordo com o texto dos Ministros, na época de criação do Reuni foi estimada uma carência de 15.755 novos professores. No entanto, a demora na realização dos concursos está ameaçando o atendimento dos novos cursos criados. Por isso é necessário, na visão desses Ministérios, realizar contratações temporárias para evitar que os alunos fiquem sem professores.
Tem-se aqui, na nossa opinião, um clássico exemplo da falta de planejamento das políticas públicas brasileiras. O Reuni foi lançado com estardalhaço em 2007 (por meio do Decreto nº 6.096, disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2007/Decreto/D6096.htm). De lá pra cá, foram criadas novas universidades, instituídos novos cursos nas universidades já existentes, realizados vestibulares... No entanto, não foi realizada previamente a contratação do insumo mais básico no processo educativo: os professores.
Todos sabem que para realizar concurso para professor são necessários tempo e dinheiro. Como o MEC "passou o carro na frente dos bois", recorre agora à contratação temporária para evitar que os alunos fiquem sem professores: um erro de planejamento sendo corrigido por uma deturpação da interpretação de um dispositivo constitucional. Quando é que aprenderemos a fazer a lição de casa em matéria de políticas públicas?
Medida Provisória nº 525/2011 - Contratação temporária para instituições de ensino
O art. 37 da Constituição Federal apresenta os princípios básicos que norteiam a atuação da Administração Pública no Brasil (confira em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm). Entre eles, destaca-se a exigência de aprovação em concurso público para a investidura em cargo público, conforme se vê no inciso II:
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Isso significa que, para se tornar servidor ou empregado público, é necessário ser aprovado previamente em concurso público. Trata-se de regra fundamental para garantir impessoalidade no preenchimento dos quadros da burocracia e evitar os males do apadrinhamento e do patrimonialismo - tão comuns em nossa história.
Acontece que a exigência de aprovação em concurso público é afastada em alguns casos, previstos expressamente na própria Constituição. Um deles está presente na parte final do próprio inciso II, que dispensa o concurso para o preenchimento dos cargos em comissão de livre nomeação e exoneração. Figura jurídica absolutamente deturpada ao longo das décadas, os abusos no preenchimento de cargos em comissão aparecem frequentemente em denúncias de desvio de recursos públicos e merecem uma postagem especial no futuro.
O assunto deste post, no entanto, é outra exceção à exigência de concursos públicos: as contratações temporárias. Elas estão previstas no inciso IX do mesmo art. 37 da Constituição, que diz assim:
IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;
Vê-se que o Poder Constituinte foi precavido ao estabelecer que determinadas situações são tão urgentes que exigem que a contratação seja feita sem o concurso - pois o procedimento necessário para sua realização leva tempo, e no caso em questão se está diante de uma emergência. Mas a Constituição impôs condições explícitas para que isso ocorra: i) a contratação deve ser por tempo determinado; ii) a contratação deve atender a necessidade temporária; iii) essa necessidade deve referir-se a excepcional interesse público e, finalmente, iv) essa situação deve estar prevista em lei.
Cada ente federado (ou seja, cada município, Estado, Distrito Federal ou a União) tem a liberdade de estabelecer, em lei, os casos em que é possível realizar uma contratação temporária, desde que atendidos os demais requisitos do art. 37, inciso IX, da CF/1988. Caso contrário, estaremos diante de uma lei claramente inconstitucional.
No âmbito federal, a lei que dispõe sobre os casos de contratação temporária é a Lei nº 8.745/1993 (veja aqui: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8745cons.htm).
A estória continua no próximo post.
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
Isso significa que, para se tornar servidor ou empregado público, é necessário ser aprovado previamente em concurso público. Trata-se de regra fundamental para garantir impessoalidade no preenchimento dos quadros da burocracia e evitar os males do apadrinhamento e do patrimonialismo - tão comuns em nossa história.
Acontece que a exigência de aprovação em concurso público é afastada em alguns casos, previstos expressamente na própria Constituição. Um deles está presente na parte final do próprio inciso II, que dispensa o concurso para o preenchimento dos cargos em comissão de livre nomeação e exoneração. Figura jurídica absolutamente deturpada ao longo das décadas, os abusos no preenchimento de cargos em comissão aparecem frequentemente em denúncias de desvio de recursos públicos e merecem uma postagem especial no futuro.
O assunto deste post, no entanto, é outra exceção à exigência de concursos públicos: as contratações temporárias. Elas estão previstas no inciso IX do mesmo art. 37 da Constituição, que diz assim:
IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;
Vê-se que o Poder Constituinte foi precavido ao estabelecer que determinadas situações são tão urgentes que exigem que a contratação seja feita sem o concurso - pois o procedimento necessário para sua realização leva tempo, e no caso em questão se está diante de uma emergência. Mas a Constituição impôs condições explícitas para que isso ocorra: i) a contratação deve ser por tempo determinado; ii) a contratação deve atender a necessidade temporária; iii) essa necessidade deve referir-se a excepcional interesse público e, finalmente, iv) essa situação deve estar prevista em lei.
Cada ente federado (ou seja, cada município, Estado, Distrito Federal ou a União) tem a liberdade de estabelecer, em lei, os casos em que é possível realizar uma contratação temporária, desde que atendidos os demais requisitos do art. 37, inciso IX, da CF/1988. Caso contrário, estaremos diante de uma lei claramente inconstitucional.
No âmbito federal, a lei que dispõe sobre os casos de contratação temporária é a Lei nº 8.745/1993 (veja aqui: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8745cons.htm).
A estória continua no próximo post.
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